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PPP模式中的行政法律問題研究

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PPP模式中的行政法律問題研究

作者:徐志剛

來源:《卷宗》2018年第09期

摘要:進入21世紀以來,我國社會經濟發展迅速,經濟發展呈現出多元化態勢。作為有效的項目推進模式,PPP模式已經成為我國社會基礎設施建設的主要模式,對經濟發展起到了重大的促進作用。目前PPP模式尚處于初級階段,其中諸多法律關系問題亟待完善,尤其是政府、企業、社會公眾之間的法律關系始終并不明確,一旦發生爭議,社會公眾的利益無法得到最大化保障。基于此,本文圍繞PPP模式中的行政法律問題開展研究,從行政法視角,討論PPP模式法律規制構建。

關鍵詞:PPP模式;行政法;法律規制

一、PPP模式含義及法律關系

(一)PPP模式含義

PPP模式是政府與私人之間圍繞公共物品或服務,以特許權協議的方式形成合作關系,通過簽署相應的合同,規范雙方的權利和義務,確保合作能夠實現,完成相應的合作項目。PPP 模式利用特許權經營的方式將政府責任轉移給企業,形成政府與企業共享利益、共擔風險的合作關系,PPP模式能夠減輕政府的財政負擔,并且能夠減少企業的經營阻力。

(二)PPP模式法律關系

PPP模式作為一種特殊的合作模式,具有較為復雜的法律關系。首先,以政府為主的公權組織和投資者之間的合作關系,2015年國家已經明確將此種關系列為民事法律關系,但是政

府在合作過程中
的監管及公權力運用仍歸屬為行政法律關系。其次,政府與私人共同出資新建經營主體,這種關系可以視為前一種關系的延伸,仍是由民事法律進行調節。最后,政府公共權利部門與第三方運營部門之間的法律關系,比如政府監督管理權利,PPP項目回收給政府等行為的法律關系,這些涉及行政特許經營和行政監管,必須由行政法律予以調整。由此可以看出,PPP模式的法律關系既包括民事法律關系,又包括行政法律關系,本文主要探究的是行政法律關系。

府在合作過程中的監管及公權力運用仍歸屬為行政法律關系。其次,政府與私人共同出資新建經營主體,這種關系可以視為前一種關系的延伸,仍是由民事法律進行調節。最后,政府公共權利部門與第三方運營部門之間的法律關系,比如政府監督管理權利,PPP項目回收給政府等行為的法律關系,這些涉及行政特許經營和行政監管,必須由行政法律予以調整。由此可以看出,PPP模式的法律關系既包括民事法律關系,又包括行政法律關系,本文主要探究的是行政法律關系。

二、PPP模式法律規制存在的主要問題

(一)PPP模式法律層級較低

從目前實際情況來看,PPP模式法律并不完善,縱觀涉及PPP模式的相關立法,均以國家部門規章和政府規章形式出現,并不具備較高層級的法律效應。值得注意的是,PPP模式的項目類型繁多,各自具有特點,由國家部門以規章形式予以立法可以理解,但長期缺乏上位法

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